山東臨沂萬畝黑松側(cè)柏油松園

　

我國楊樹產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的政策建議

南京市聯(lián)合農(nóng)林技術(shù)研究中心 郭書豪

林業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，是一個(gè)完整的政策體系，基本上是由林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、林業(yè)產(chǎn)業(yè)組織政策和林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策組成的。林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策從林業(yè)發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展行為，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程和結(jié)構(gòu)，它同林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策和林業(yè)產(chǎn)業(yè)組織政策一起構(gòu)成整個(gè)林業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，而且比后兩者具有更強(qiáng)的綜合性。林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策以國家一定時(shí)期的林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，林業(yè)發(fā)展目標(biāo)的多樣性，要求林業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的制定具有綜合性。

楊樹產(chǎn)業(yè)是以楊樹資源為基礎(chǔ)，以技術(shù)和資金為手段，有效進(jìn)行物質(zhì)產(chǎn)品和非物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)，以創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益和滿足人們需求的企業(yè)和組織。如何發(fā)展楊樹產(chǎn)業(yè)，根據(jù)世界人工林經(jīng)營比較成功的國家的經(jīng)驗(yàn)，鑒于我國目前森林資源數(shù)量與質(zhì)量、木材產(chǎn)量及其林產(chǎn)品供需缺口的現(xiàn)狀，其根本出路在于在可持續(xù)發(fā)展思想指導(dǎo)下，努力增加森林資源，加速國內(nèi)人工林培養(yǎng)，而人工林發(fā)展成功的關(guān)鍵在于國家正確的和強(qiáng)有力的人工林政策。

發(fā)展楊樹產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，要遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，不能用行政的辦法，但也不等于政府在產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中無所作為。實(shí)踐證明，各級(jí)政府在楊樹產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮了重要的作用。

楊樹產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)容是分不開來的，通過林業(yè)發(fā)展政策協(xié)調(diào)楊樹資源培育和楊木加工利用關(guān)系，協(xié)調(diào)楊樹產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)效益關(guān)系，協(xié)調(diào)楊樹產(chǎn)業(yè)發(fā)展各階段的關(guān)系。楊樹產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容應(yīng)包括持續(xù)發(fā)展和均衡發(fā)展政策，應(yīng)與國家整體政策一致，要根據(jù)實(shí)際情況，制定有利于節(jié)約資源和環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)政策，堅(jiān)持生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益相統(tǒng)一，“建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達(dá)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系”，確立以森林多目標(biāo)經(jīng)營為基礎(chǔ)的現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)思想。

下面擬從我國實(shí)際情況出發(fā)，針對(duì)實(shí)踐中存在的問題，結(jié)合國外成功的經(jīng)驗(yàn)，提出相應(yīng)的政策建議。

(一)加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)管理

楊樹資源利用失誤，可以歸咎于對(duì)楊樹資源產(chǎn)權(quán)和控制權(quán)的不完備。正確的管理和對(duì)策措施是十分重要的。黨的十一屆三中全會(huì)以后，隨著農(nóng)村改革的不斷深入，林業(yè)產(chǎn)權(quán)特別是林地林木權(quán)屬問題得到重視。林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革是整個(gè)農(nóng)村改革的一部分，林地改革是林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的核心，實(shí)行所有權(quán)和使用權(quán)分離，進(jìn)一步深化林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，是加快楊樹產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。

1、加大宣傳力度

進(jìn)一步宣傳和貫徹執(zhí)行黨中央、國務(wù)院有關(guān)政策文件的內(nèi)容，在抓落實(shí)的同時(shí)，大力宣傳先進(jìn)典型。我們建議宣傳的內(nèi)容還應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大，讓農(nóng)民了解與林地使用權(quán)有關(guān)的內(nèi)容，包括全面落實(shí)包含什么內(nèi)容，在落實(shí)過程中如何保護(hù)自己的權(quán)利，但權(quán)利遭到侵犯時(shí)，他們有哪些渠道可以使問題得到解決。

2、進(jìn)一步明確林地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)

1985年的《繼承法》和1998年的《土地管理法》均沒有對(duì)土地的使用權(quán)的繼承問題作出任何規(guī)定，如果林地使用權(quán)確定為物權(quán)，則林地使用權(quán)可以作為林地使用人的財(cái)產(chǎn)，依法可以繼承。林地使用權(quán)作為物權(quán)，在市場條件下，其必然可以作為具有交換價(jià)值的資本，在市場中依法流通，體現(xiàn)林地的價(jià)值和使用價(jià)值。實(shí)踐證明，森林，林地的使用權(quán)和管理權(quán)比其所有權(quán)要重要得多。

3、保證聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的連續(xù)性

穩(wěn)定當(dāng)前農(nóng)村政策是我國目前的大事。穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是維護(hù)黨的威信和黨的農(nóng)村政策連續(xù)性的繼續(xù)履行的保障。特別是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的林地，在流轉(zhuǎn)時(shí)要得到絕大部分農(nóng)民的同意，不能違背大多數(shù)農(nóng)民的意愿，強(qiáng)行收回承包的土地，進(jìn)行拍賣，侵害農(nóng)民的利益。

4、加強(qiáng)各部門的合作

林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到眾多行業(yè)和政府機(jī)構(gòu)，與林地相關(guān)聯(lián)的有農(nóng)業(yè)、水利、土地等部門。為創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，各部門應(yīng)該相互合作，共同努力，促進(jìn)林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)體系的順利進(jìn)行。土地證和林權(quán)證都是有效的權(quán)利憑證，依據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，依法改變土地用途的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記，更換證書。各部門應(yīng)加強(qiáng)合作，保護(hù)林地使用人的合法權(quán)益。

5、進(jìn)一步規(guī)范合同

針對(duì)合同中存在的情況，應(yīng)該確定標(biāo)準(zhǔn)合同包括的內(nèi)容：①合同雙方的身份；②林地的描述；③流轉(zhuǎn)的目的；④合同期限；⑤合同雙方的權(quán)利和義務(wù)：⑥合同期限內(nèi)土地轉(zhuǎn)讓的規(guī)定；⑦如果合同中含有土地調(diào)整的要求，應(yīng)該在合同中載明林地使用權(quán)調(diào)整的程度；⑧林地使用期間國家和集體收回林地使用權(quán)的規(guī)定；⑨違約責(zé)任；⑩解決糾紛的條文；⑾合同雙方的簽字或蓋章。

6、加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)資金的管理

對(duì)流轉(zhuǎn)后獲得的資金，國有林地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得的資金是國有財(cái)產(chǎn)，集體解決組織所有的林地轉(zhuǎn)讓獲得的資金是集體的共有財(cái)產(chǎn)。必須加強(qiáng)流轉(zhuǎn)資金的使用管理和財(cái)務(wù)管理，建立和完善資金管理制度，真正做到土地所有權(quán)和資金所有權(quán)統(tǒng)一。

7、加強(qiáng)對(duì)林地的管理

林地管理是林業(yè)主管部門根據(jù)國家法律、法規(guī)和政策，依法對(duì)林地的保護(hù)、利用、歸屬等進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、控制和監(jiān)督等職能活動(dòng)。林地管理是國家用以維護(hù)林地所有制的一項(xiàng)重要措施，其目的在于維護(hù)林地所有者和使用者的合法權(quán)益，調(diào)整林地關(guān)系，合理組織利用林地。林地管理的內(nèi)容取決于社會(huì)生產(chǎn)力水平以及與其相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系，同時(shí)也取決于林地的基本特征。一是加強(qiáng)林地權(quán)屬的管理；二是加強(qiáng)林地的保護(hù)管理。

(二)信貸政策

我國對(duì)林業(yè)的投資仍然是以國家投資為主體，而國家投入采取的是項(xiàng)目投資法。國家投入主要集中在林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面，楊樹作為人工林，在我國大部分地區(qū)主要是屬于商品林，在目前情況下，要獲得國家的投資是很困難的；對(duì)楊木加工企業(yè)固定資產(chǎn)投資規(guī)模萎縮，加上缺少有競爭力的建設(shè)項(xiàng)目，很難得到商業(yè)銀行的貸款；整個(gè)國家林業(yè)貸款的落實(shí)率和利用外資規(guī)模下降，楊樹資源生產(chǎn)過程中，要獲得政策性貸款和商業(yè)性貸款都很困難，利用外資的規(guī)模，也在不斷萎縮。如何解決楊樹產(chǎn)業(yè)資金投入嚴(yán)重不足問題，我們認(rèn)為：

1、增加營林業(yè)政策性貸款

增加營林業(yè)政策性貸款，并作為長期優(yōu)惠措施，采取財(cái)政貼息，對(duì)集體和農(nóng)民個(gè)人建設(shè)一定規(guī)模的楊樹商品林基地給予必要的資金和政策扶持。

2、積極爭取利用國際經(jīng)濟(jì)組織貸款

楊樹產(chǎn)業(yè)化過程中，由于其速生豐產(chǎn)特性，特別是楊木加工技術(shù)的突破，對(duì)保護(hù)環(huán)境和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)起著十分重要的作用，有著其獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)效益。在國家對(duì)林業(yè)投入不足情況下，利用國際經(jīng)濟(jì)組織的貸款營造人工林，是一條有效的途徑。在中國這樣的一個(gè)發(fā)展中國家，資源和環(huán)境的管理、保護(hù)和投資采取的是傳統(tǒng)的項(xiàng)目投資法，而國際組織的經(jīng)濟(jì)援助是項(xiàng)目投資的主要來源，發(fā)展楊樹產(chǎn)業(yè)，要積極爭取項(xiàng)目，獲得發(fā)展所需要的資金。(國家林業(yè)局．2000中國林業(yè)發(fā)展報(bào)告：46—54頁)

3、積極制定鼓勵(lì)民間投資的政策

民間投資是解決林業(yè)投入不足的有效方法。在分戶承包經(jīng)營情況下，農(nóng)民要獲得營林的資金是很困難的，我們認(rèn)為較有效的方法是：在林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革不斷深入的同時(shí)，明確林地使用權(quán)的范圍，制定允許農(nóng)民以其所享有的林地使用權(quán)抵押貸款的政策，在保證商業(yè)銀行權(quán)利的前提下，使廣大農(nóng)民獲得發(fā)展資金。為確保資金的使用，銀行可建立必要的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，可實(shí)行�？顚Ｓ谩�

(三)財(cái)政稅收政策

世界各國在發(fā)展本國林業(yè)時(shí)，采取了不同的政策和措施，但其共同點(diǎn)是對(duì)林業(yè)發(fā)展采取財(cái)政補(bǔ)貼和稅費(fèi)減免政策。

1、稅制優(yōu)惠

稅費(fèi)減免是世界許多國家扶持林業(yè)的重要形式。以法國為例，從1969年起，法國部分免除了《普通稅法》規(guī)定的新造林收入稅，以及減少森林資源稅�！读謽I(yè)稅法》明確規(guī)定，買賣林地的土地稅僅按買賣農(nóng)地的六分之一繳稅；林業(yè)增值稅只計(jì)算土地價(jià)值，不計(jì)資本增值稅；森林財(cái)產(chǎn)稅按面積計(jì)算，低收稅。針對(duì)我國稅費(fèi)在整體上偏重的情況，結(jié)合楊樹產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的實(shí)際情況，主要從以下幾個(gè)方面入手：

一是減少收費(fèi)項(xiàng)目，除育林基金、維簡費(fèi)等極少數(shù)費(fèi)外，減少繁多的收費(fèi)項(xiàng)目，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。特別應(yīng)注意有些地區(qū)因財(cái)政收入困難，而減少林業(yè)行政經(jīng)費(fèi)，使得林業(yè)行政部門由于行政經(jīng)費(fèi)不足不得不依靠收費(fèi)維持日常工作。這樣一方面應(yīng)由政府負(fù)擔(dān)的經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上，另一方面，育林基金等取之于林用之于林的費(fèi)用其實(shí)沒有真正用于林業(yè)發(fā)展。

二是明確農(nóng)林特產(chǎn)稅繳納環(huán)節(jié)，避免雙重稅收。

三是增值稅方面，《關(guān)于林業(yè)稅收問題的通知》中規(guī)定的對(duì)國有森工企業(yè)以“三剩余”(采伐、造材及加工剩余物)和次、小薪材為原料的綜合利用產(chǎn)品執(zhí)行增值稅即征即退政策的范圍擴(kuò)大到非國有企業(yè)。楊木加工企業(yè)在某些地區(qū)大部分以私營小企業(yè)為主，楊木加工企業(yè)成立和發(fā)展中，正是我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生劇烈變動(dòng)的時(shí)期，這種變革必然給木材加工企業(yè)的發(fā)展帶來了重大的影響。因此，在“公平稅賦”原則下，應(yīng)給予中小型楊木加工企業(yè)必要的稅收減免。

四是明確稅收交納問題。調(diào)農(nóng)植林、退耕還林是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的一部分，符合國家政策。土地流轉(zhuǎn)后，用途發(fā)生變更，所承擔(dān)的稅費(fèi)水平應(yīng)該隨之變動(dòng)。過去征收的農(nóng)業(yè)稅，現(xiàn)在改種林木，應(yīng)該繳納農(nóng)林特產(chǎn)稅，避免造成重復(fù)征收的局面。

2、財(cái)政扶持

財(cái)政補(bǔ)貼是國家促進(jìn)林業(yè)發(fā)展的主要手段之一。林業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼的范圍主要是較好和第二產(chǎn)業(yè)，補(bǔ)貼的種類主要有：直接補(bǔ)貼、貼息貸款、把政府收入的一部分直接或間接轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民和加工企業(yè)。

一是造林補(bǔ)助制度。確定補(bǔ)助對(duì)象，規(guī)定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。一般補(bǔ)助對(duì)象應(yīng)為小規(guī)模的家庭造林，荒山荒地造林，另外，在綠化達(dá)標(biāo)時(shí)林業(yè)主管部門因投入荒山造林而形成的負(fù)債，應(yīng)由當(dāng)?shù)卣畠斶�。對(duì)作為商品林建設(shè)的楊樹資源培育應(yīng)堅(jiān)持市場調(diào)節(jié)為主，同時(shí)政府給予一定的政策扶持。

二是加強(qiáng)和改善對(duì)楊木加工企業(yè)的財(cái)政支持政策措施。根據(jù)“取之于民用之于民”的原則，為保證林業(yè)產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，地方財(cái)政應(yīng)加強(qiáng)對(duì)楊木加工企業(yè)的財(cái)政政策支持；規(guī)范和完善正在執(zhí)行的一些優(yōu)惠政策，公平稅賦；清理不合理收費(fèi)，切實(shí)減輕加工企業(yè)的額外負(fù)擔(dān)。建議借鑒世界發(fā)達(dá)國家的成功做法，由地方財(cái)政部門從財(cái)政預(yù)算中建立楊木加工企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，或建立楊木加工企業(yè)信譽(yù)保證金，支持加工企業(yè)的發(fā)展。

三是林業(yè)科技投入，推廣新技術(shù)的投資風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼。要提高楊樹產(chǎn)業(yè)的綜合素質(zhì)，必須通過技術(shù)改造、加強(qiáng)管理和新產(chǎn)品開發(fā)，提高林分、產(chǎn)品質(zhì)量和市場競爭力。一般來說，農(nóng)民和楊木加工企業(yè)一方面沒有資金投入林業(yè)技術(shù)改造和新產(chǎn)品推廣；另一方面，農(nóng)民和企業(yè)也愿意承擔(dān)符合公共利益的項(xiàng)目開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)�？梢酝ㄟ^政府財(cái)政補(bǔ)貼的方式，鼓勵(lì)農(nóng)民和企業(yè)增加楊樹資源保護(hù)和開發(fā)的資金，使楊樹資源真正能夠“永續(xù)利用”。

(四)繼續(xù)貫徹和執(zhí)行扶持貧困地區(qū)發(fā)展的政策

對(duì)于一些貧困地區(qū)，在堅(jiān)持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的前提下，應(yīng)逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距。為此國家級(jí)有關(guān)部門也采取了一系列扶貧措施，實(shí)踐證明，扶貧開發(fā)工作不能單純依靠“輸血”型的政府投入，自我發(fā)展的“造血”機(jī)能的形成和發(fā)展是脫貧致富的有效途徑。

(五)建立合理的林業(yè)產(chǎn)業(yè)組織

目前，我國各省、市根據(jù)自身的特點(diǎn)，提出了林業(yè)產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)林業(yè)的目標(biāo)。林業(yè)產(chǎn)業(yè)化涉及到營林、木材加工、銷售主體的經(jīng)濟(jì)協(xié)作和組合，是從經(jīng)濟(jì)組織上健全林業(yè)，幫助當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。堅(jiān)持“按產(chǎn)業(yè)化發(fā)展林業(yè)”的思路，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)銷一體化。林業(yè)產(chǎn)業(yè)化正在逐步形成，而一體化經(jīng)營僅僅在個(gè)別地區(qū)存在，且各自獨(dú)立，無法形成相互聯(lián)系和支撐的體系。楊木生產(chǎn)商品化與產(chǎn)銷一體化相聯(lián)系，要充分發(fā)揮林業(yè)的經(jīng)濟(jì)功能，產(chǎn)銷一體化的組織形式的選擇是非常重要的。一方面，營林比較效益低，其后續(xù)木材加工、銷售環(huán)節(jié)所占的附加值較高，一體化經(jīng)營，使農(nóng)民可以從加工、銷售環(huán)節(jié)分享利益，有利于林業(yè)的持續(xù)發(fā)展。另一方面，改變單一層次面對(duì)市場的情況，農(nóng)民、企業(yè)(加工和其他組織)聯(lián)合、協(xié)作進(jìn)入市場，增強(qiáng)駕馭市場的能力，提高林業(yè)的綜合生產(chǎn)力。

總之，在縱向分工發(fā)展的基礎(chǔ)上，建立產(chǎn)銷一體化，通過市場來優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢的結(jié)合，使林業(yè)真正成為部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

（記者 佚名）